LUẬT KHOA
6-4-21

Thủ tướng chính phủ quyền lực như thế nào?

Trong tứ trụ, thủ tướng là vị trí có cả danh tiếng lẫn thực quyền.

 Trịnh Hữu Long

Chính phủ – cơ quan hành pháp cao nhất của chính quyền – vừa có lãnh đạo mới: ông Phạm Minh Chính, một cựu quan chức tình báo công an, cựu trưởng ban tổ chức trung ương của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Một trong “tứ trụ triều đình”

Ở bài “Vài điều bạn cần biết về vị trí chủ tịch Quốc hội”, tôi có nói về việc hình thành cơ chế phân chia quyền lực “tứ trụ”, bao gồm tổng bí thư, chủ tịch nước, thủ tướng chính phủ, và chủ tịch Quốc hội.

Nếu chủ tịch nước và chủ tịch Quốc hội, dù nằm trong nhóm bốn người quyền lực nhất trong thang bậc quyền lực của Đảng Cộng sản Việt Nam, chỉ đảm nhiệm những vị trí mang tính hình thức, nghi lễ bên phía chính quyền, thì thủ tướng lại là vị trí có cả tiếng lẫn miếng, nghĩa là có thực quyền rộng rãi trong hệ thống chính quyền.

Thủ tướng từng là một vị trí không có thực quyền đáng kể. Trước thời Thủ tướng Võ Văn Kiệt (1991-1997), các vị thủ tướng gần như không để lại dấu ấn gì, ngoại trừ Hồ Chí Minh – người làm chủ tịch nước kiêm thủ tướng từ 1946 đến 1955. Các thủ tướng sau đó như Phạm Văn Đồng (1955-1987), Phạm Hùng (1987-1988), Đỗ Mười (1988-1991) đều đương chức trong thời kỳ chính quyền được điều hành, quản lý bằng chỉ thị của đảng là chính, thay vì bằng các công cụ hành pháp. Nó cũng trùng với thời kỳ Hồ Chí Minh và Lê Duẩn có ảnh hưởng cá nhân khuynh loát trong đảng, khiến cho các thiết chế và vị trí khác, kể cả thủ tướng, trở nên lép vế.

Bên cạnh đó, từ Hiến pháp 1980 thì người ta không gọi là chính phủ mà gọi là Hội đồng Bộ trưởng, với chức thủ tướng đổi thành chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Đây là cơ chế hành pháp tập thể, với quyền hạn của chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng rất hạn chế. Đến Hiến pháp 1992 thì họ quay trở lại cơ chế chính phủ với thủ tướng đứng đầu, tập trung nhiều quyền lực hơn hẳn vào thủ tướng, thay vì quyết định tập thể như xưa. Võ Văn Kiệt là người đầu tiên được hưởng cơ chế mới theo Hiến pháp 1992 này.

Với việc cải cách kinh tế sâu rộng, vai trò điều hành, quản lý của chính phủ ngày càng lớn hơn để có thể phản ứng với tình hình trong nước và quốc tế nhanh hơn, hiệu quả hơn, năng động hơn. Điều này cũng là để phù hợp hơn khi công tác đối ngoại ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong thời kỳ toàn cầu hóa. Vị trí thủ tướng, do đó, trở nên cực kỳ quyền lực. Nguyễn Tấn Dũng (2006-2016) được cho là thủ tướng quyền lực nhất từ trước tới nay và từng cạnh tranh thực quyền khốc liệt với vị trí tổng bí thư.

Ai bầu ra thủ tướng?

Có thể coi mô hình tổ chức chính quyền trung ương ở Việt Nam là chế độ đại nghị, với vai trò trung tâm (về lý thuyết) thuộc về Quốc hội. Cử tri bầu ra các đại biểu Quốc hội, và Quốc hội bầu ra các vị trí lãnh đạo trong chính quyền, trong đó có thủ tướng. (Dĩ nhiên, mọi người cũng biết ai thực sự “bầu” ra các đại biểu Quốc hội và thủ tướng.) Thủ tướng phải là đại biểu Quốc hội.

Thông thường, việc bầu thủ tướng diễn ra vào kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khóa mới, diễn ra sau tổng tuyển cử, và tổng tuyển cử thì lại diễn ra sau đại hội đảng. Tới 2016 thì xảy ra một việc bất thường là Quốc hội bầu thủ tướng mới vào kỳ họp cuối cùng của khóa mình vào tháng Tư, tức là trước tổng tuyển cử hơn một tháng. Sau tổng tuyển cử, Quốc hội khóa mới lại lặp lại quy trình bầu thủ tướng một lần nữa. Ông Nguyễn Xuân Phúc đã tuyên thệ nhậm chức hai lần vào năm 2016. Ông Phạm Minh Chính gần như chắc chắn cũng vậy.

Nói thủ tướng quyền lực là quyền lực như thế nào?

Quyền hạn của thủ tướng chính phủ được quy định tại Điều 98 của Hiến pháp và Điều 28 của Luật Tổ chức Chính phủ (ban hành năm 2015, sửa đổi năm 2019).

Với tư cách là nhân vật đứng đầu toàn bộ bộ máy hành chính quốc gia, vị trí này có thẩm quyền trải rộng từ thực thi pháp luật tới tổ chức bộ máy nhân sự và đề xuất, cấp phát ngân sách.

Với bản chất là một nhà nước đơn nhất, trong đó chính quyền trung ương có thẩm quyền chi phối, quyền lực của thủ tướng trải dài từ trung ương tới các tỉnh, thành địa phương.

Không chỉ có thẩm quyền riêng, thủ tướng còn có thẩm quyền đối với các quyết định, nghị quyết của tập thể nội các nói chung.

Chi tiết, xin xem trong hai văn bản kể trên. Ở đây, tôi xin liệt kê vài quyết định của thủ tướng để chúng ta hình dung mức độ ảnh hưởng của vị trí này trong lĩnh vực kinh tế:

• Về đất đai: có quyền thành lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên, từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các trường hợp đặc biệt; quyết định bảng giá đất cấp tỉnh trong một số trường hợp; quyết định một số trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất khi nhà nước giao đất, cho thuê đất; v.v…

• Về đầu tư: có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư lớn như sân bay, cảng, chế biến dầu khí, khu đô thị lớn, khu công nghiệp, khu chế xuất; có quyền chấp thuận chủ trương đầu tư ra nước ngoài trong các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễn thông… từ 400 tỷ đồng trở lên và các dự án khác có vốn từ 800 tỷ đồng trở lên; v.v…

Làm thủ tướng đã là chức vụ cao nhất chưa?

Chưa. Về thứ bậc quyền lực trong đảng, tổng bí thư vẫn là người đứng đầu và nhìn chung là có quyền lực cao nhất.

Xưa nay, chưa có thủ tướng nào lên được tổng bí thư, trừ trường hợp Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng Đỗ Mười. Hầu hết làm một hoặc hai nhiệm kỳ rồi nghỉ hưu, cá biệt trường hợp Nguyễn Xuân Phúc làm một nhiệm kỳ rồi xuống vị trí chủ tịch nước, một vị trí được cho là kém quyền lực hơn nhiều.

Bài này nói về quyền lực của thủ tướng, nhưng thực ra mới chỉ nói đến quyền lực theo quy định của pháp luật và trật tự quyền lực trong đảng. Cùng là vị trí đó, rơi vào những cá nhân khác nhau thì quyền lực sẽ khác nhau, tùy vào mức độ ảnh hưởng của người đó trong đảng.

Hay nói cách khác, quyền lực của một vị lãnh đạo là sự kết hợp giữa quyền lực thể chế và quyền lực cá nhân. Nếu thể chế trao quyền mà cá nhân lãnh đạo không đủ năng lực để mặc cho vừa chiếc áo đó thì cũng không có bao nhiêu quyền lực. Ngược lại, dù thể chế trao quyền hạn chế, một cá nhân có thể có ảnh hưởng vượt ra ngoài khuôn khổ quyền lực thể chế của mình.