Công ước Kế tục Quốc gia của Liên Hiệp Quốc
không đòi hỏi thừa kế các hiệp định liên quan đến lãnh thổ

Tạ Văn Tài và Vũ Quang Việt

Trong vấn đề kế tục quốc gia, một công ước quan trọng của Liên Hiệp Quốc về việc kế tục quốc gia gần như đã bị các nhà nghiên cứu người Việt Nam và người nước ngoài bỏ qua hay chưa nhắc tới. Công ước Kế tục Quốc gia đối với Hiệp ước 1978 (Vienna Convention on Succession of States in respect of Treaties 1978).[1]  Công ước này được soạn xong ngày 23 tháng 8 năm 1978 và có hiệu lực từ ngày 6 tháng 11 năm 1996. Việc kế tục quốc gia (State) khác hẳn với việc kế tục chính quyền dù là việc thay đổi chính quyền mang tính chất thay đổi thể chế, chứ không chỉ có nghĩa là thay đổi người lãnh đạo. Ở đây thay đổi quốc gia là sự thay đổi cơ bản về căn cước pháp lý quốc tế của một quốc gia (state), có thể gồm cả mặt thể chế, chính quyền, công dân và đặc biệt quan trọng là thay đổi lãnh thổ -- qua việc phân chia lãnh thổ, hay sát nhập lãnh thổ của quốc gia trước nó. Bài này sẽ làm sáng tỏ nội dung của Công ước này liên quan đến lãnh thổ và thử áp dụng vào trường hợp Việt Nam, khi ta giả dụ cho cuộc bàn luận này là có một hiệp ước về lãnh thổ giữa Việt Nam và Trung Quốc trước đó.

1. Một số ý niệm cơ bản

Trước tiên cũng cần làm rõ các từ và ý niệm được sử dụng trong Công ước.

1.1 Quốc gia (State)

Quốc gia là một pháp nhân, theo sự mô tả của công pháp quốc tế truyền thống (traditional/customary international law), đã được đúc kết trong Công ước Montevideo,[2] nó sẽ được hình thành khi đạt những tiêu chuẩn sau:

a) một khối dân cư thường xuyên,

b) một vùng lãnh thổ được xác định,

c) một chính quyền, và

d) khả năng thiết lập quan hệ với các Quốc gia khác.

Theo định nghĩa trên, Đài Loan hiện nay, Việt Nam Dân chủ Cộng hoà (VNDCCH), Việt Nam Cộng hoà (VNCH), Cộng hoà Miền Nam Việt Nam (CHMNVN) cũng là Quốc gia theo định nghĩa của Luật quốc tế trên tuy rằng CHMNVN được chính phủ CMLT dùng để chỉ cùng một thực tế Quốc gia ở miền Nam vĩ tuyến 17 là nơi có hai chính phủ tranh chấp nhau (xem giải thích về ý nghĩa chữ Quốc gia trong tiếng Việt trong phần Phụ lục).  Người Đức, người Đại Hàn và nhất là người Việt Nam trước đây trong cả hai phần đất nước chia đôi của họ, theo như quan niệm lý tưởng của họ, đều coi mình là một dân tộc thuộc về một đất nước, nhưng trên thực tế, và cả trên phương diện luật quốc tế, hai phần của một đất nước đã được đối xử như các quốc gia riêng lẻ, có lãnh thổ, dân và chính phủ riêng và có thiết lập ngoại giao với nhiều Quốc gia khác trên thế giới.

Hiệp định Ngừng chiến ở Việt Nam 20-7-1954 (gọi gọn là Hiệp định Genève)[3] thỏa thuận phân chia tạm thời Việt Nam thành hai khu vực: quân đội Nhân dân Việt Nam (tức của VNDCCH) ở phía bắc vĩ tuyến 17, quân đội Liên Hiệp Pháp ở phía nam và sẽ thống nhất qua cuộc tổng tuyển cử 2 năm sau đó. Cùng với Hiệp định này là Tuyên bố cuối cùng Hội nghị Geneva: về phục hồi hoà bình ở Đông Dương 21-7-1954,[4] ở đó, “Hội nghị tuyên bố rằng, liên quan đến Việt Nam, việc giải quyết các vấn đề chính trị, thực hiện trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, sẽ cho phép nhân dân Việt Nam  hưởng các quyền tự do cơ bản, được bảo đảm bởi các thể chế dân chủ, thiết lập như là kết quả của các cuộc tuyển cử tự do bằng phiếu kín.”[5]   Các cường quốc như Pháp, Liên Xô, Trung Quốc, và Anh ký kết, tuy nhiên Mỹ và Quốc gia Việt Nam (nằm trong Liên Hiệp Pháp và lãnh đạo bởi Bảo Đại) không chịu ký kết và sau đó không chịu thi hành cuộc tuyển cử nhằm thống nhất đất nước. Nước Việt Nam (theo nghĩa nation) là một, nhưng tình hình chính trị thế giới và sức ép về chính trị và quân sự của hai cường quốc như thực dân Pháp và Mỹ ủng hộ thực dân Pháp đã tạo ra hai Quốc gia có chủ quyền riêng biệt theo đúng định nghĩa của Công ước Montevedio.

Cho nên, trước khi hai quốc gia đó thống nhất vào năm 1976, bất cứ một quyết định nào liên quan đến lãnh thổ của một trong hai Quốc gia trên, mà không do quyết định của chính quốc gia ấy, là vi phạm đến quyền  dân tộc tự quyết được ghi trong Hiến chương Liên Hiệp Quốc. Sau khi hai miền hay hai quốc gia Việt Nam thống nhất xong, bất cứ một quyết định nào liên quan đến lãnh thổ chung, Quốc gia Việt Nam thống nhất với tư cách là Quốc gia kế tục các Quốc gia đã có mặt trước đó do việc nước Việt Nam bị chia cắt có quyền sử dụng Công ước Kế tục của LHQ, khi Công ước này có hiêu lực.

Vậy Công ước này đã quy định gì về vấn đề kế tục quốc gia? 

1.2 Kế tục (succession)

Một pháp nhân quốc gia này khi kế tục một hay nhiều pháp nhân quốc gia khác trước đó, không nhất thiết phải kế thừa tất cả những hiệp định của pháp nhân quốc gia mà nó kế tục, vì đó là hệ luận hợp lý của nguyên tắc chủ quyền của một quốc gia (state sovereignty) trong hệ thống chính trị thế giới hiện nay, trong đó một quốc gia bình đẳng với các quốc gia khác, cho nên không ai có thể áp đặt cho một quốc gia sự chấp nhận những gì quốc gia đó không muốn, như chính sách nội bộ (domestic jurisdiction) chẳng hạn, ngoại trừ những nguyên tắc có giá trị phổ quát của luật quốc tế.

Những hiệp ước ký kết giữa vài nước với nhau chỉ có giá trị giữa các nước ký kết, không có giá trị phổ quát như luật quốc tế áp dụng toàn cầu, chẳng hạn Hiến Chương Liên Hiệp Quốc. Vi thế, trong sự kế thừa hiệp ước, khi một quốc gia kế thừa lãnh thổ, dân chúng và chính quyền của một quốc gia mà nó thôn tính hay sát nhập, có trường hợp quốc gia mới phải kế thừa những hiệp định hoặc thoả thuận của quốc gia cũ, nhưng cũng có trường hợp quốc gia mới lập coi như bắt đầu từ trang giấy trắng, không cần kế thừa hoặc có thể tự chọn những gì cần kế thừa nếu các quốc gia đối tác đồng ý. Các hiệp ước thoả thuận về vấn đề gì đó giữa các quốc gia, mà không liên quan hay va chạm đến những nguyên tắc luật quốc tế căn bản phổ quát của cộng đồng quốc tế (fundamental, universal principles of law of civilized nations), thì chỉ có hiệu lực khi các bên đối tác có sự đồng ý (vì thế  có danh từ “treaties and international agreements”), theo nguyên lý tự do kết ước (freedom of contract); và chính vì thế mà một bên kết ước hay kế thừa hiệp ước có thể tuyên bố chấm dứt hay bãi bỏ hiệp ước đã ký (resiliation hay repudiation/abrogation) khi tình trạng mới không còn hợp cho các sự ràng buộc của hiệp ước nữa, tức là không còn nguyên trạng cũ vốn đã từng làm nền tảng cho hiệp ước nữa (nguyên tắc rebus sic stantibus trong luật quốc tế truyền thống).

Một lý do quan trọng để quốc gia kết ước hay kế thừa hiệp ước có thể viện dẫn để đình hoãn, chấm dứt hay bãi bỏ hiệp ước đã ký cũng đã được nêu ra ở điều 13 trong Công ước 1978; nó nói rằng nguyên tắc luật quốc tế về chủ quyền vĩnh viễn của mọi dân tộc và mọi quốc gia đối với tài nguyên trong lãnh thổ của mình khiến cho không có điều gì trong Công ước này có thể xâm hại đến các nguyên tắc về chủ quyền vĩnh viễn về tài nguyên đó.

Article 13. Nothing in the present Convention shall affect the principles of international law affirming the permanent sovereignty of every people and every State over its natural wealth and resources.

Như vậy, chủ quyền về tài nguyên trong lãnh thổ đã được Công ước dành lại hoàn toàn cho ý muốn hành xử của quốc gia kết ước hay thừa kế hiệp ước.

Chính vì nhằm tạo ổn định trong quan hệ quốc tế, đồng thời nhằm hướng dẫn việc giải quyết vấn đề kế tục mà Công ước được soạn thảo. Hai lý do chính mà Công ước đưa ra để biện minh cho sự tồn tại của nó là: thứ nhất, “có sự chuyển biến sâu sắc do tiến trình giải thực (decolonization) mang đến”; thứ hai, “có các yếu tố khác có thể dẫn đến các trường hợp kế tục trong tương lai.” Chính vì thế mà “cần có sự điển chế (codification) và từng bước phát triển các nguyên tắc liên quan đến việc kế tục quốc gia đối với hiệp định nhằm bảo đảm sự ổn định pháp lý trong quan hệ quốc tế.”[6]

Như thế Công ước về kế tục không chỉ nhằm giải quyết vấn đề nảy sinh từ việc các quốc gia mới ra đời sau khi chủ nghĩa thực dân bị xoá bỏ mà còn nhằm đối phó với tình hình các nước ra đời sau khi khối xã hội chủ nghĩa tan rã, cũng như vì các lý do khác. Đây là lý do một số nước thoát khỏi chủ nghĩa thực dân như Angola, Niger, Tunisia, v.v. hay các nước như Ukraine, Serbia, Montenegro, Croatia, Czech Republic, Poland sau khi các nước chủ nghĩa xã hội này tan rã, đã phê chuẩn Công ước. Cho đến đầu năm 2014, chỉ mới có 37 nước, hầu hết là các nước có vấn đề biên giới, hoặc mới tách lập, mới phê chuẩn. Những nước vắng mặt là Trung Quốc và Việt Nam.[7] Trong khi đó Công ước LHQ về Luật biển đã có 166 nước ký, chỉ còn thiếu 7 nước có biển là không chịu phê chuẩn, trong đó có Mỹ, Eritria, Israel, Peru, Syria, Turkey, Venezuela.[8]

2. Nội dung: Công ước không đòi hỏi thừa kế hiệp định liên quan đến lãnh thổ

Công ước cho thấy rõ là không có sự thừa kế hiệp định liên quan đến lãnh thổ mà Quốc gia trước đó đã ký, dù Quốc gia trước đó và Quốc gia kế tục đồng ý kế thừa bằng thoả thuận (Điều 8.1) hay qua tuyên bố đơn phương của Quốc gia trước đó về kế thừa (Điều 9.1). Đây là các điều quan trọng nhất trong Công ước vì nó muốn giải phóng các nước bị áp chế trước đây khỏi mọi ràng buộc có thể rất bất hợp lý mà họ phải chịu đựng khi hình thành Quốc gia mới.

Điều 8.1 của Công ước cho rằng: “Trách nhiệm và quyền của Quốc gia trước đó (predecessor) liên quan đến lãnh thổ ghi trong hiệp định đã có hiệu lực vào lúc việc kế tục xảy ra không trở thành trách nhiệm và quyền của Quốc gia kế tục đối với các Quốc gia khác bị ràng buộc bởi hiệp định chỉ vì lý do là Quốc gia trước đó và Quốc gia kế tục đã thoả thuận đấy là trách nhiệm và quyền ủy thác cho Quốc gia kế tục.”

Article 8.1 The obligations or rights of a predecessor State under treaties in force in respect of a territory at the date of a succession of States do not become the obligations or rights of the successor State towards other States parties to those treaties by reason only of the fact that the predecessor State and the successor Sate have concluded an agreement providing that such obligations or rights shall devolve upon the successor State.

Điều 9.1 nhấn mạnh nguyên tắc không thừa kế trong trường hợp Quốc gia trước đó (predecessor) đã tuyên bố đơn phương kế thừa. Cơ bản sự khác biệt giữa điều 9.1 và điều 8.1 là ở chỗ đoạn cuối của Điều 8.1 “Quốc gia  trước đó và Quốc gia kế tục đã thoả thuận” được thay bằng “Quốc gia kế tục đã tuyên bố đơn phương” ở đoạn cuối của Điều 9.1.

Article 9.1 Obligations or rights of a predecessor state under treaties in force in respect of a territory at the date of a succession of States do not become the obligations or rights of the successor State or of other Sates parties to those treaties by reason only of the fact that the predecessor Sate has made a unilateral declaration providing for the continuation in force of the treaties in respect of its territories.

Điều 13 của Công ước nói tới ở trên, về chủ quyền vĩnh viễn của quốc gia trên các tài nguyên trong lãnh thổ mà Công ước không thể xâm hại tới, cũng phù hợp với tinh thần các điều 8.1 và 9.1 này.

3. Ứng dụng trong trường hợp Việt Nam sau 1975

Công ước cho thấy rõ nguyên tắc không phải thừa kế hiệp ước về lãnh thổ đối với Quốc gia mới ra đời (dù được tách từ một Quốc gia hay là kết quả nhập từ nhiều Quốc gia trước đó).

Trong trường hợp Việt Nam, Cộng hoà Miền Nam Việt Nam (CHMNVN) là kế tục của Việt Nam Cộng hoà (VNCH) vào năm 1975. CHMNVN thay thế VNCH trong vai trò quan sát viên tại Liên Hiệp Quốc. Sau đó vào năm 1976 khi Việt Nam thống nhất, Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Quốc gia kế tục của hai Quốc gia trước đó: Việt Nam Dân chủ Cộng hoà (VNDCCH) và Cộng hoà Miền Nam Việt Nam (CHMNVN). Điều 9.1 cho thấy dù Quốc gia trước đó là VNDCCH tuyên bố điều gì về lãnh thổ thì tuyên bố đó vô hiệu, Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam không phải kế thừa, đó là do áp dụng tinh thần của Công ước Kế thừa Quốc gia nhằm mục tiêu giải thực hoặc tương tự.  Trong trường hợp Quốc gia kế tục không phải kế thừa về hiệp định liên quan đến lãnh thổ thì các tuyên bố đơn phương lại càng không phải kế thừa.

Tuy vậy, một câu hỏi cần được thảo luận là: Công ước ra đời năm 1978 nhưng có hiệu lực vào 6 tháng 11 năm 1996, vậy Công ước có được áp dụng một cách hồi tố với trường hợp CHXHCNVN ra đời trước đó vào năm 1976 không? Câu trả lời là Công ước được áp dụng mềm dẻo, dĩ nhiên áp dụng cho các tình huống có sau Công ước, nhưng cũng có thể áp dụng cho cả các tình huống có trước Công ước, tuỳ theo vấn đề và thoả thuận của các quốc gia.

Không được hồi tố là nguyên tắc chấp nhận rộng rãi trong luật. Nguyên tắc hồi tố có hiệu lực nếu Quốc gia kế tục đã đồng ý thừa kế các hiệp ước sau khi nó ra đời và trước khi công ước có hiệu lực nhằm tránh việc lợi dụng công ước để xoá bỏ các hiệp ước đã đồng ý thừa kế. Công ước cũng sẽ chỉ không áp dụng cho các sự việc xảy ra trước ngày ban hành luật (không được có ex post facto law).   

Tuy nhiên trong trường hợp chưa có sự đồng ý nào về việc thừa kế, thậm chí  Quốc gia  kế tục đã tuyên bố bác bỏ những hiệp ước hoặc tuyên bố đơn phương đã có trước khi Công ước ra đời  thì Công ước phải được áp dụng bởi vì bản chất của Công ước là bảo vệ chủ quyền về lãnh thổ của các Quốc gia bị trị hoặc bị đặt vào thế không thể làm quyết định phản ánh đúng ý chí của Quốc gia đó. 

Chính vì thế, dù Điều 7.1 của Công ước Vienna qui định áp dụng đối với các Quốc gia ra đời sau khi Công ước có hiệu lực vào ngày 6 tháng 11 năm 1996, thì Điều 7.3 lại cho phép linh hoạt, bởi vì nó cho phép các Quốc gia dù ra đời trước khi Công ước có hiệu lực vẫn có thể giải quyết trên cơ sở của nó, miễn là bên đối tác ra tuyên bố chấp nhận.

Điều 7.1 “...Công ước chỉ áp dụng đối với việc kế tục quốc gia xảy ra sau khi Công ước này ra có hiệu lực trừ trường hợp được đồng ý.”

Article 7.1 “...the Convention applies only in respect of a succession of States which has occurred after the entry into force of the Convention of a succession of States which has occurred after the entry into force of the Convention except as may be otherwise agreed.”

Điều 7.3 “Quốc gia kế tục khi phê chuẩn hay bày tỏ sự đồng ý bị tiết chế bởi Công ước qua một tuyên bố là sẽ áp dụng tạm thời các điều khoản trong Công ước liên quan đến việc kế tục Quốc gia của chính nó khi việc này đã xảy ra trước khi Công ước có hiệu lực; đây là liên quan đến bất cứ Quốc gia nào khác đã phê chuẩn hay giao ước phê chuẩn mà chính các Quốc gia này cũng đã ra tuyên bố chấp nhận tuyên bố của Quốc gia kế tục.”

Article 7.3 “A successor State may at the time of signing or of expressing its consent to be bound by the present Convention make a declaration that it will apply the provision of the Convention provisionally in respect of its own succession of States which has occurred before the entry into force of the Convention in relation to any other signatory or contracting State which makes a declaration accepting the declaration of the successor States;...”

Điều kiện bên đối tác ra tuyên bố chấp nhận, có thể là nhằm giải quyết các hiệp ước không liên quan đến lãnh thổ bởi vì nó đòi hỏi bên đối tác có trách nhiệm. Bài này chỉ nhằm lý giải việc kế thừa Lãnh thổ, trong khi đó Công ước bao trùm cả vấn đề không liên quan đến lãnh thổ như tài sản, nợ, v.v.

Công ước cho thấy rõ ràng rằng quốc gia kế tục không phải thừa kế các hiệp ước liên quan đến chủ quyền lãnh thổ mà quốc gia trước đó đã ký nếu nó không muốn.  Kết luận này cho thấy lập luận của Trung Quốc[9]  cho rằng công hàm của Thủ tướng Phạm Văn Đồng gửi Thủ tướng Chu Ân Lai ngày 14 tháng 9 năm 1958[10] là chấp nhận chủ quyền của Trung Quốc đối với Hoàng Sa và Trường Sa là không có giá trị vì ba lý do:

a)      Hoàng Sa và Trường Sa là thuộc chủ quyền của Quốc gia VNCH và thời gian đó thực sự do VNCH hành xử chủ quyền, chứ không thuộc Quốc gia VNDCCH mà ông Phạm Văn Đồng làm Thủ tướng; do đó Quốc gia VNDCCH không thể có quyền gì đối với vùng đất mà họ không có chủ quyền và không thực sự hành xử chủ quyền;

b)     Sau 1975, CHMNVN thay thế VNCH, và từ 1976 Quốc gia kế tục VNDCCH và CHMNVN là CHXHCNVN hoàn toàn có quyền trên tinh thần của Công ước Kế tục Quốc gia đối với Hiệp ước 1978 không kế thừa tuyên bố đơn phương của ông Phạm Văn Đồng, và dù nó là hiệp ước đi nữa thì vẫn có quyền không kế thừa.

c)      Khi một đất nước bị phân chia thành nhiều Quốc gia, thì chỉ có quyết định của chính quyền và dân chúng của Quốc gia thống nhất sau đó (trong trường hợp Việt Nam là CHXHCNVN)  mới có thể phản ánh quyền dân tộc tự quyết đã được ghi thành nguyên tắc quan trọng trong Hiến Chương Liên Hiệp Quốc (điều 1.2). Quốc gia kế tục do đó có thể bác bỏ các hiệp ước về lãnh thổ bất bình đẳng hoặc do sức ép mà các Quốc gia trước đó đã phải chịu nhận.

Một điều cũng không thể bỏ qua là việc Trung Quốc dùng võ lực chiếm Hoàng Sa từ tay Quốc gia VNCH vào năm 1974 là vi phạm Hiến chương Liên Hiệp Quốc[11] đòi hỏi “[m]ọi thành viên phải giải quyết các tranh chấp quốc tế bằng biện pháp hoà bình nhằm không làm nguy hại hoà bình, an ninh quốc tế, và công lý.”

Phụ lục về ý nghĩa từ Quốc gia trong tiếng Việt

Trong tiếng Anh, hai từ Nation và State không hoàn toàn đồng nghĩa với nhau.  Nation  nói lên một tập hợp lớn dân có cùng nguồn gốc, lịch sử, văn hoá và sống trong một State hay một vùng địa lý nào đó lớn hơn một State. State là một khái niệm pháp lý quốc tế như đã nói trong bài là gồm một chính phủ, một tập hợp dân, một lãnh thổ và có khả năng thiết lập bang giao với nước khác. Tại Âu châu, vì có những states nhỏ hơn một nation trong lịch sử, như city-state tại Hy Lạp thời Thượng Cổ, cho nên về sau này có loại quốc gia tập hợp trong một vùng đất đai một dân tộc với văn hoá riêng, người ta đã dùng danh từ nation-state, và chữ nationalism để chỉ chủ nghĩa quốc gia của dân tộc quy tụ trong nation-state.  

Trong tiếng Việt, không có sự phân biệt trên, cho nên người Việt có thể dị ứng với việc gọi VNDCCH và VNCH là hai Quốc gia, bởi vì mọi người Việt đều cho rằng dân tộc Việt Nam là một và nước Việt Nam là một. Theo nghĩa này, Nước có thể dùng cùng nghĩa như Nation và Quốc gia được dùng cùng nghĩa như State.

Sự đồng nghĩa trong tiếng Việt và tình cảm đối với từ Quốc gia theo nghĩa Nước xuất hiện chỉ vì trong văn tự lịch sử, vì không có chữ viết riêng, người Việt đã phải dùng chữ Hán, nên phải viết là Quốc  國. Chỉ khi có chữ Nôm thì chữ Nước mới ra đời và được viết匿 đọc theo Hán Việt, là “nặc” và đọc trại đi là “nước”.  Có người lại viết Nước là 渃 (Theo Từ điển Thiều Chửu, âm Hán Việt là nhược, chỉ con sông Nhược ở Tứ Xuyên), nhưng Từ điển tiếng Hán không thấy có chữ này, nên cũng có thể coi là kết hợp chữ 著 có âm Hán Việt là “trước”, và bộ thủy bên cạnh để đọc là “nước.”[12] Nhưng dù sao chữ Nôm vẫn gần như chưa bao giờ được chuẩn hoá và được coi là văn tự chính thức của người Việt. Cho đến hôm nay, vì thói quen, đối với người Việt, từ Quốc gia đồng nghĩa với từ Nước.

Trong thời kỳ Việt Nam phân tranh đặc biệt là thời Trịnh Nguyễn, giới quan lại đã gọi và coi nhau như trong Hoàng Lê Nhất Thống chí, là dân hai nước khác nhau, qua việc dùng chữ Quốc. Trong văn tự chính thống sau này và trong ngôn ngữ đời thường, người ta đã phải dùng chữ Xứ    處 (nghĩa tiếng Hán là nơi cư trú) thay vì chữ Quốc gia để diễn tả ý niệm của chữ State như Xứ ĐàngTrong, Xứ Đàng Ngoài, Xứ Miên, Xứ Lào để, cũng bởi vì người Việt nào cũng coi mình có cùng dòng giống, có cùng một đất nước.

2-6-2014